Monterrey, Nuevo León, a ocho de abril de dos mil quince.

Sentencia definitiva que confirma, en lo que fue materia de impugnación, los acuerdos que aprobaron los registros de las planillas para la renovación de los ayuntamientos del estado de Nuevo León en virtud de que: a) la obligación de paridad horizontal no se previó en los lineamientos que rigieron la postulación y registro de candidaturas a presidencias municipales; y b) el resto de los argumentos planteados por la actora son insuficientes para revocarlos.

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES DEL CASO

1.1. Lineamientos para el registro de candidaturas. El veinte de diciembre de dos mil catorce el Consejo General de la Comisión Local aprobó el Acuerdo CEE/CG/29/2014, en el cual se definieron las reglas para la postulación de candidaturas para los cargos de elección popular en el proceso electoral dos mil catorce – dos mil quince en el estado de Nuevo León.

1.2. Medios de impugnación ante la instancia local. Los días veinticuatro y veinticinco de diciembre siguientes, así como el nueve de enero de dos mil quince, los partidos Acción Nacional, Verde Ecologista de México y del Trabajo, así como Aliber Rodríguez Garza, promovieron juicios de inconformidad y juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, respectivamente, en contra del Acuerdo CEE/CG/29/2014. Estos juicios fueron registrados por el Tribunal Local con las claves JI-015/2014, JI-016/2014, JI-017/2014 y JDC-004/2015, y se acumularon para su resolución.

El doce de enero de dos mil quince el Tribunal Local revocó diversas porciones normativas contenidas en los artículos 14 y 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014.

1.3. Juicios ciudadanos federales SM-JDC-19/2015 y acumulados. El dieciséis de enero siguiente diversos ciudadanos presentaron juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en contra de la sentencia emitida por el Tribunal Local.

El veintiocho de febrero del año en curso esta Sala Regional revocó el apartado de la sentencia impugnada relativo al estudio del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014 y, además, ordenó a la Comisión Local dictar los lineamientos para que cumpliera con su facultad de verificar el registro de candidaturas a diputaciones locales en relación con el artículo 14 del mismo instrumento.

1.4. Registro de candidaturas. Del diecinueve de febrero de dos mil quince al quince de marzo siguiente se efectuó la etapa de registro de candidaturas para la elección de diputaciones, ayuntamientos y Gobernador en el estado de Nuevo León[1].

1.5. Solicitud de información. El diecisiete de marzo del año en curso la promovente, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Estatal de las Mujeres, solicitó a la Comisión Local información sobre el total de mujeres y hombres registrados como candidatas y candidatos a los diversos cargos de elección popular en el proceso electoral dos mil catorce-dos mil quince en la entidad.

El dieciocho de marzo siguiente el Secretario Ejecutivo de la Comisión Local, a través del oficio SECEE/361/2015, le proporcionó a la actora la información solicitada.

1.6. Juicio ciudadano federal. El mismo dieciocho de marzo la actora promovió el presente juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Regional es competente para resolver el presente juicio, toda vez que la promovente controvierte actos relacionados con el registro de candidaturas para la renovación de los ayuntamientos del estado de Nuevo León en el proceso electoral dos mil catorce-dos mil quince, entidad ubicada dentro de la Segunda Circunscripción Plurinominal Electoral, sobre la que se ejerce jurisdicción.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 195, fracción IV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 80, párrafo 1, inciso f), y 83, párrafo 1, inciso b), fracción II, de la Ley de Medios.

3. PRECISIÓN DEL ACTO RECLAMADO

Esta Sala Regional considera necesario, por las particularidades del presente caso, determinar cuál es el acto o actos que controvierte la promovente[2].

En la demanda se señala específicamente como acto reclamado una presunta resolución que la Comisión Local emitió el quince de marzo del presente año, en la que aprobó las solicitudes de registro de las planillas para renovar los ayuntamientos de los municipios de Nuevo León. Al respecto, la Comisión Local, al rendir su informe circunstanciado, expresó que no existe la resolución impugnada, ya que el quince de marzo no emitió acto alguno relativo a la validación de los registros de las planillas para renovar los ayuntamientos de los municipios de Nuevo León[3].

Es verdad lo que afirma la Comisión Local, pero de un análisis íntegro del escrito inicial se desprende que la actora controvierte otras determinaciones emitidas por la mencionada autoridad.

Efectivamente, en su demanda la actora se refiere de distintas formas al acto que impugna, pues si bien en diversos apartados señala la supuesta existencia de un acto concreto de quince de marzo de este año, posteriormente afirma: a) que la afectación al principio de paridad de género, a través de la validación del registro de las planillas para la renovación de cincuenta y un ayuntamientos, se actualizó al cerrarse la etapa de registro el quince de marzo del año en curso[4]; y b) que controvierte todas las resoluciones que validaron el registro de las planillas para renovar los cincuenta y un municipios del estado de Nuevo León.

De esta manera, independientemente de la imprecisión en que incurre la ciudadana, se advierte que su intención es impugnar los distintos acuerdos mediante los cuales la Comisión Local aprobó los registros de las planillas para la renovación de los ayuntamientos de la entidad, porque, en su concepto, los partidos políticos no observaron el principio de paridad en sentido horizontal en la postulación de candidaturas a las presidencias municipales de Nuevo León.

Por otra parte, con independencia de que al momento en que la actora presentó la demanda no se hubieran validado la totalidad de las solicitudes de registro, se observa que, una vez que concluyó el plazo para que los partidos políticos presentaran sus solicitudes de registro de candidaturas (quince de marzo de dos mil quince), la ciudadana solicitó información a la Comisión Local sobre las candidaturas que habían sido aprobadas para las presidencias municipales.

Lo anterior, ya que a partir de la información solicitada pretendía advertir si los partidos políticos cumplían o no con la supuesta obligación que estima violentada. En este sentido, dado que la existencia y exigibilidad de la obligación a la que se refiere la actora es una cuestión que atiende al estudio de fondo del asunto, es pertinente considerar como acto impugnado la totalidad de los registros para presidencias municipales aprobados por la Comisión Local, de los cuales tuvo conocimiento el dieciséis de marzo de este año.

Así, la presunta violación al derecho de las mujeres de igualdad en las condiciones de acceso a los cargos de elección pública, en los términos que sostiene la actora, era identificable, en su caso, desde el momento en que recibió respuesta a su solicitud de información.

4. CONOCIMIENTO DEL JUICIO POR LA VÍA PER SALTUM

La promovente acude ante esta Sala Regional por la vía per saltum pues considera, entre otras cuestiones, que por la proximidad de la jornada electoral, agotar los medios de impugnación en la instancia local impediría el desarrollo efectivo de una campaña electoral de las mujeres que pudieran ser postuladas por los partidos políticos al realizar las modificaciones pertinentes para cumplir con la paridad horizontal en candidaturas a presidencias municipales.

El Tribunal Electoral ha señalado que la ciudadanía puede acudir directamente a la instancia federal cuando el trámite de los medios de impugnación a nivel local pueda traducirse en una afectación sustancial o en la extinción del contenido de su pretensión, de sus efectos o de sus consecuencias[5].

En el presente asunto, la pretensión de la actora se relaciona con un supuesto deber de los partidos de postular proporcionalmente a hombres y mujeres para los cargos de presidencias municipales para la renovación de los ayuntamientos en Nuevo León. En caso de que le asistiera la razón en los términos que precisa, los partidos políticos tendrían que realizar las sustituciones necesarias en sus planillas para integrar los ayuntamientos del estado.

En este sentido, si bien en el ámbito local existe un medio de impugnación que se debe de agotar previamente a la presentación de este juicio[6], se considera que su reencauzamiento podría provocar una afectación mayor al derecho de la actora debido al tiempo que requiere el trámite y su resolución.

Entonces, independientemente de las medidas compensatorias que pudieran adoptarse, esa situación supondría una posible merma del derecho a ser votado en condiciones de igualdad y, tal como sostiene la promovente, el transcurso del tiempo agrava esa circunstancia.

En consecuencia, tomando en cuenta que ya finalizó la etapa de postulaciones para el registro[7], lo avanzado de la etapa de campañas electorales[8] y la proximidad de la jornada electoral[9], es procedente que esta Sala Regional conozca de este juicio ciudadano por la vía per saltum.

5. PROCEDENCIA

5.1. Inexistencia del acto reclamado. La Comisión Local sostiene que el acto controvertido no existe, porque el quince de marzo de este año no emitió acto alguno relativo a la validación de los registros de las planillas para la renovación de los ayuntamientos.

En los términos precisados en el apartado 3 de esta sentencia, es irrelevante la imprecisión en que incurrió la actora, pues de su demanda se advierte que lo que reclama son los distintos acuerdos de aprobación de los registros de las candidaturas a presidencias municipales presentados por los partidos políticos al quince de marzo de este año.

En consecuencia, no se actualiza la causal de improcedencia que invocó la Comisión Local.

5.2. Satisfacción de requisitos de procedibilidad. El presente juicio ciudadano reúne la totalidad de requisitos previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, 79 y 80 de la Ley de Medios, conforme a los siguientes razonamientos.

a) Oportunidad. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal Electoral, cuando una persona acude ante esta instancia federal por la vía per saltum el plazo para la presentación del medio de impugnación es el correspondiente al del juicio ordinario local[10]. Así las cosas, debe atenderse a lo dispuesto en las reglas emitidas por el Tribunal Local conforme a las cuales acordó tramitar los juicios ciudadanos locales[11]. En esas disposiciones se prevé que el medio de impugnación debe promoverse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el ciudadano sea notificado del acto o resolución combatido, o de aquel en que tenga conocimiento del mismo.

Como se señaló en el apartado 3 de esta sentencia, la actora tuvo conocimiento de la situación que reclama a partir de la información que le fue remitida por la Comisión Local el dieciocho de marzo de este año. Entonces, en virtud de que la ciudadana presentó su demanda ese mismo día, se tiene por cumplido este requisito de procedencia.

Por tanto, se desestima la causal de improcedencia hecha valer por la Comisión Local, en la que argumenta que la demanda resulta extemporánea porque la ciudadana debió controvertir el Acuerdo CEE/CG/29/2014, ya que, como se precisó, los actos reclamados son los acuerdos de aprobación de las solicitudes de registros de las candidaturas presentadas por los partidos políticos para las presidencias municipales en Nuevo León y no el acuerdo señalado por la Comisión Local.

b) Forma. Se cumple con esta exigencia porque la demanda se presentó por escrito, y en ella se hace constar nombre y firma de la promovente, se relatan los hechos que motivaron el medio de impugnación, se identifican los acuerdos controvertidos y la autoridad responsable de los mismos, así como los agravios que se considera se actualizan.

c) Legitimación. Se satisface este requisito porque la promovente es una ciudadana que acude ante esta instancia por sí misma y en forma individual, alegando la inobservancia de una presunta obligación de los partidos políticos que estima genera una violación del derecho de las mujeres al acceso a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad.

No pasa desapercibido que la actora también acude a esta instancia como Presidenta Ejecutiva del Instituto Estatal de las Mujeres. Sin embargo, es innecesario pronunciarse respecto a su legitimación con dicho carácter, porque su calidad de ciudadana es suficiente para que esta autoridad judicial proceda al análisis de su pretensión.

d) Interés legítimo. Se tiene por satisfecha esta exigencia porque la accionante es una ciudadana neolonesa que alega la vulneración al derecho de las mujeres al acceso a los cargos de elección popular en igualdad de oportunidades que los hombres, así como al principio de igualdad y no discriminación.

Así, como integrante de un grupo colectivo en situación de vulnerabilidad, es válido reconocerle interés legítimo para que acuda a solicitar la tutela jurisdiccional contra los acuerdos que presuntamente incumplen la paridad en sentido horizontal.

De esta manera se reitera el criterio adoptado recientemente por este órgano judicial[12]. Conforme a esos precedentes, al interpretar la exigencia contenida en el artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios, no cabe entender la noción de interés jurídico en términos estáticos o rígidos, pues es posible que su concepción sufra modificaciones.

En este sentido, el interés legítimo resulta viable en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, entre otros casos, cuando se generan actos u omisiones que, aunque están relacionados directamente con los derechos de alguien en particular, también tienen efectos jurídicos indirectos que pudieran impactar en la esfera de otras personas, por la especial situación que tienen frente al ordenamiento jurídico. Entonces, cuando a un grupo indeterminado pero identificable le asiste un interés en la prevalencia o revocación de una norma, acto o resolución que les afecte –y no existen diversos medios para garantizarlos o existiendo acciones ordinarias las mismas resulten incompatibles–, la viabilidad de un interés legítimo siempre se tiene que analizar y determinar conforme al caso en concreto.

En el caso, resulta relevante el hecho de que, en virtud del derecho que la actora estima violado, no es posible identificar a una persona individualmente afectada sino que en su caso, la afectación repercutiría en los derechos de un grupo colectivo en situación de vulnerabilidad.

Por tanto, tomando en consideración que la actora pretende que se exija el cumplimiento de un supuesto deber de implementar la paridad en su vertiente horizontal, en beneficio del colectivo al que pertenece, es válido reconocerle interés legítimo para impugnar los actos reclamados.

e) Definitividad. Se tiene por cumplido este requisito porque se actualiza una situación que justifica el conocimiento de este juicio en la vía per saltum, conforme a lo expresado en el apartado 4 de esta resolución.

6. ESTUDIO DE FONDO

6.1. Planteamiento del problema

En el presente asunto la actora impugna los acuerdos de registro de candidaturas a las presidencias municipales en el estado de Nuevo León, y en su demanda afirma que:

a)      Al emitir los acuerdos, la Comisión Local desconoció la aplicación en sentido horizontal o transversal de la paridad de género reconocida en la Constitución, las leyes y tratados internacionales. Lo anterior toda vez que, según la actora, de los cincuenta y un ayuntamientos en el estado, los partidos políticos solo registraron cuatro candidatas a presidentas municipales.

b)      Debe exigirse a los partidos políticos registrados cumplir con el principio de paridad horizontal en la postulación de candidaturas a las presidencias municipales.

c)      Es incongruente el Acuerdo CEE/CG/29/2014[13], tanto interna como externamente, porque sustenta su razonamiento en tratados internacionales y jurisprudencias que luego desconoce.

d)      Los actos reclamados son ilegales porque se dictaron en contravención con lo dispuesto por el artículo 217[14] de la Ley de Amparo. Es decir, se aplicaron indebidamente las jurisprudencias 30/2014 de rubro “ACCIONES AFIRMATIVAS. NATURALEZA, CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVO DE SU IMPLEMENTACIÓN”, y 43/2014 que versa sobre “ACCIONES AFIRMATIVAS. TIENEN SUSTENTO EN EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE IGUALDAD MATERIAL”.

Del análisis integral de la demanda se advierte que la pretensión final de la actora consiste en que se revoquen los acuerdos de aprobación de los registros de las planillas a integrar los ayuntamientos del estado, a fin de que los partidos políticos cumplan con la paridad horizontal en la postulación.

En primer lugar se dará respuesta a los agravios identificados con los incisos a) y b), para lo cual se procederá en el siguiente orden:

1)      Determinar si del marco jurídico aplicable se desprende la obligación de instrumentar la paridad horizontal a la que alude la actora.

2)      Analizar si de conformidad con las disposiciones que rigen la postulación y registro en el estado, en este momento es exigible a los partidos políticos adecuar sus postulaciones a la paridad horizontal.

Posteriormente, se atenderán los agravios precisados en los incisos c) y d). Sin embargo, antes de determinar si el Acuerdo CEE/CG/29/2014 es incongruente, así como si fue indebida la supuesta aplicación de las jurisprudencias que señala la actora, se estudiará si es jurídicamente viable realizar tales pronunciamientos en esta sentencia.

6.2. Existencia de la obligación de instrumentar paridad horizontal en la postulación de candidaturas a las presidencias municipales

La actora señala en su escrito de demanda que los registros de las planillas presentadas por los partidos políticos deberían tomar en cuenta la paridad de género en sentido horizontal o transversal, de modo tal que las mujeres sean postuladas en un porcentaje de cincuenta por ciento de las candidaturas a las presidencias municipales[15].

A consideración de esta Sala Regional, la interpretación de los artículos 40, fracción XX, y 143 de la Ley Electoral Local conforme a distintos estándares convencionales y constitucionales, lleva a la conclusión de que hay una obligación de implementar medidas para garantizar la paridad en la postulación de candidaturas a todos los cargos públicos de elección.

6.2.1. Marco jurídico internacional

En primer lugar, de la interpretación sistemática de los artículos 1o., 4o. y 35, fracción II, de la Constitución Federal; 23, numeral 1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 25, inciso b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 4, inciso j), de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer; 7, incisos a) y b) de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; y II y III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, se advierte el reconocimiento del derecho de las mujeres al acceso a la función pública en condiciones de igualdad con los hombres.

Atendiendo a los términos en que está previsto este derecho en distintos tratados internacionales, así como de la interpretación que diversos órganos internacionales han realizado respecto a su contenido, se desprende lo siguiente:

         Las condiciones generales de igualdad “están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación”[16].

         En relación al acceso a los cargos de elección popular, se ha considerado que “[l]a participación mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello”[17].

         Este derecho supone que “la mujer tenga las mismas oportunidades desde un primer momento y que disponga de un entorno que le permita conseguir la igualdad de resultados”[18].

         El derecho en cuestión no se circunscribe a determinados cargos o niveles de gobierno, sino que se ha consagrado en relación a “todos los planos gubernamentales”[19] y “para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional”[20].

         En consecuencia, el alcance de este derecho implica que debe observarse en relación a todos los cargos de elección popular en los ámbitos federal y local.

Ahora bien, correlativa a ese derecho, el Estado mexicano tiene a su cargo una obligación general de garantía, contemplada, entre otros, en el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional, así como en los artículos 1, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2, numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Debido a la exclusión estructural e histórica de los espacios formales e informales de toma de decisiones en el ámbito político que han sufrido las mujeres, para el cumplimiento de este deber de garantía los Estados adquieren obligaciones específicas, según se observa en los siguientes parámetros:

         Es preciso que generen las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación[21].

         También se exige que adopten las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, considerando la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales[22].

         Asimismo, “[e]l Estado Parte no sólo debe adoptar medidas de protección sino también medidas positivas en todos los ámbitos a fin de dar poder a la mujer en forma efectiva e igualitaria”[23]. En efecto, el Estado debe implementar medidas especiales de carácter temporal –también denominadas acciones afirmativas–, a fin de acelerar la igualdad de facto entre mujeres y hombres[24].

         Por otra parte, la consideración de esas medidas debe establecerse para que la mujer pueda “ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales”[25].

         También, los gobiernos deben adoptar medidas, cuando proceda, en los sistemas electorales, que alienten a los partidos políticos a integrar a las mujeres en los cargos públicos electivos y no electivos en la misma proporción y en las mismas categorías que los hombres[26].

De los estándares internacionales antes mencionados se concluye la existencia de un derecho de las mujeres al acceso a todos los cargos de elección popular en condiciones de igualdad respecto a los hombres, que supone una obligación a cargo de las autoridades estatales de implementar las medidas afirmativas para hacer eso efectivo.

En relación a la garantía de este derecho en el ámbito local, es pertinente señalar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha destacado la necesidad de ampliar las medidas especiales de carácter temporal para asegurar la participación de las mujeres en todos los ámbitos de gobierno, así como en los distintos niveles del Estado (federal, estatal y municipal)[27].

De lo expuesto se advierte que las autoridades, en el marco de sus competencias, tienen la obligación de establecer medidas para garantizar el acceso de las mujeres a todos los cargos públicos de elección en condiciones de igualdad con los hombres. Sin embargo, a fin de establecer los parámetros bajo los cuales debe procederse a su implementación y cumplimiento, es necesario atender al marco jurídico federal y local.

6.2.2. Marco normativo federal

Considerando las obligaciones del Estado mexicano antes desarrolladas, en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Federal[28], se establece que los partidos políticos deben garantizar la paridad entre los géneros en candidaturas a la legislatura federal y a las locales, la cual contribuye a materializar el principio de igualdad sustantiva[29].

El hecho de que la citada disposición únicamente se refiera de manera expresa a la paridad en la postulación de legisladores federales y locales, no excluye su aplicabilidad a otros cargos de elección popular ya que, además de que tal exclusión no se establece explícitamente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que existe una delegación para que, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, las entidades federativas adopten las medidas idóneas para tal efecto[30].

En el mismo sentido, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 35/2014 y sus acumuladas 74/2014, 76/2014 y 83/2014, la Suprema Corte señaló que las medidas impuestas por el legislador chiapaneco para asegurar la mayor participación de las mujeres en los órganos del gobierno municipal y de representación popular, atendían a la paridad de género, y que tenían como finalidad cumplir con el principio de igualdad entre hombres y mujeres en materia política, protegido por los artículos 1o., último párrafo y 4o., primer párrafo, de la Constitución Federal. Ello en consonancia con las obligaciones derivadas de las normas internacionales de derechos humanos referidas en el apartado anterior[31].

Asimismo, en la misma acción de inconstitucionalidad se estableció que la paridad constituye un fin no solamente constitucionalmente válido, sino constitucionalmente exigido, y se precisó que para el debido cumplimiento de dicho mandato es factible el establecimiento de acciones afirmativas, las cuales son medidas de carácter administrativo y/o legislativo que implican un tratamiento preferente a un cierto grupo o sector que se encuentra en desventaja o es discriminado, y que por su naturaleza deben ser de carácter temporal.

Aunado a lo anterior, en el artículo 7, párrafo 1, de la LEGIPE se estableció como derecho de la ciudadanía y obligación de los partidos políticos “la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular”.

Entonces, se aprecia que en la legislación federal se amplió la base del derecho al acceso a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad, estableciendo la paridad como parámetro de garantía. Al respecto, cabe precisar que conforme al artículo 1o. de la LEGIPE[32], ésta es de observancia general en el territorio nacional y sus disposiciones son aplicables en las elecciones en el ámbito federal y en el ámbito local, por lo que las constituciones y leyes locales se deben ajustar a lo previsto en ella. Sin que ello afecte la mencionada libertad de configuración que tienen los estados para establecer sus propias reglas al respecto[33].

6.2.3. Marco normativo local

La legislación aplicable en el estado de Nuevo León debe analizarse a la luz del marco normativo y federal antes expuesto.

El ocho de julio de dos mil catorce fueron publicadas en el Periódico Oficial del Estado las reformas a la Constitución Estatal. Tras un análisis de sus disposiciones se advierte que su artículo 42 obliga a los partidos políticos a prever reglas con el fin de garantizar la paridad entre géneros en las candidaturas para diputados al Congreso local.

Por su parte, la Ley Electoral Local[34] contempla en sus  artículos 40, fracción XX, y 143, párrafo sexto, la obligación de los partidos de garantizar la paridad en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso y ayuntamientos del estado, en los términos establecidos en esa ley.

Además, su artículo 146 establece que las candidaturas para la renovación de ayuntamientos se registrarán por planillas ordenadas, completas e integradas por los nombres de los candidatos a presidente municipal, regidores y síndicos, con los respectivos suplentes de éstos dos últimos, en el número que dispone la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León. Asimismo, señala que en ningún caso la postulación de candidaturas a regidores y síndicos debe contener más del cincuenta por ciento de candidaturas de un mismo género.

Así, en la Ley Electoral Local se establecen bases a fin de que los partidos políticos garanticen la equidad y paridad de género en la postulación de candidaturas a integrantes de los ayuntamientos. Del marco normativo expuesto se concluye que la implementación de acciones positivas encaminadas a asegurar la paridad de género en la postulación de candidaturas a cualquier cargo de elección popular, privilegia el principio de no discriminación de la mujer, al potencializar su derecho humano a ser electa y ejercer cargos públicos de representación, en un plano de igualdad de oportunidades frente a los hombres[35].

6.3. Reglas de paridad que rigen el proceso de postulación y registro de las candidaturas a los ayuntamientos en el estado de Nuevo León en el proceso electoral 2014-2015

Como se ha señalado, la implementación de una medida afirmativa para hacer frente a la desigualdad material entre hombres y mujeres, deriva por un lado, de que su contenido pueda considerarse coherente con el principio de igualdad sustancial. Además del elemento material, la obligatoriedad de dicha medida emana de su introducción oportuna a través del sistema de facultades y competencias previsto. Así, para que tales medidas sean exigibles, es necesario que se incorpore a las reglas que rigen el sistema electoral local.

6.3.1. Facultad de la Comisión Local de emitir lineamientos para alcanzar la paridad en la postulación de candidaturas

El mandato de paridad de género desarrollado en el ámbito local en el artículo 42 de la Constitución Estatal, y a partir del diverso 43 establece diversas facultades para que la Comisión Local lo pueda instrumentar. En efecto, el artículo 43 de la Constitución Estatal encomienda la organización de las elecciones a la Comisión Local, y la define como un órgano independiente y autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyas funciones se determinan en la ley de la materia.

La Ley Electoral Local señala en su artículo 4 que las autoridades del estado están obligadas a garantizar la efectividad del sufragio, y el artículo 20 establece que la Comisión Local dispondrá lo necesario para asegurar el cumplimiento de las normas establecidas por la LEGIPE y la propia Ley Electoral Local.

Asimismo, en el artículo 97 de la Ley Electoral Local se enumeran las facultades de la Comisión Local, dentro de las cuales se encuentra la de vigilar el cumplimiento de la legislación electoral y conducir los procesos electorales ordinarios.

Para cumplir con las atribuciones previstas en la ley, la Comisión Local requiere instrumentar distintas acciones, las cuales no se encuentran señaladas de manera literal en el texto de la ley. Sin embargo, el hecho de que no se encuentren expresas, no significa que el órgano electoral no tenga facultades para llevarlas a cabo[36].

En este sentido, si la Comisión Local tiene el deber de garantizar el cumplimiento de los principios del proceso electoral y cuenta con facultades para ello, también puede implementar lineamientos para determinar las consecuencias en caso de que los partidos no cumplan con su obligación de postular en igualdad de oportunidades y optimizar el principio de igualdad.

Al respecto, esta Sala Regional ha estimado que el ejercicio de dicha facultad reglamentaria “aumenta el grado de certeza en torno a dicho tema, ya que permite que todos los participantes del proceso electoral estén en aptitud de conocer, de antemano, las reglas respectivas, generando previsibilidad sobre la actuación de la autoridad al momento de la asignación correspondiente y certidumbre a los partidos en torno a aquello que deben hacer dentro del proceso y esperar de la autoridad”[37]. (Énfasis añadido)

6.3.2. Emisión y análisis de los lineamientos para alcanzar la paridad en la postulación de candidaturas

El veinte de diciembre de dos mil catorce se aprobó el Acuerdo CEE/CG/29/2014, en el cual se fijaron las reglas específicas para garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas a diputados y miembros de los ayuntamientos, y de integración en el caso de estos últimos[38].

El mencionado acuerdo fue impugnado por diversos institutos políticos[39] al considerar, básicamente, que la Comisión Local se había excedido en sus facultades.

El Tribunal Local revocó[40] el Acuerdo CEE/CG/29/2014, específicamente, en lo relativo a los artículos 14, incisos b) a g) y 19, párrafos segundo a sexto.

En contra de esa determinación, diversos ciudadanos y el Partido de la Revolución Democrática promovieron juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y juicio de revisión constitucional electoral, respectivamente, los cuales fueron acumulados al juicio SM-JDC-19/2015, y resueltos el veintiocho de febrero de dos mil quince[41].

En la referida sentencia, esta Sala Regional precisó, entre otras cuestiones, lo siguiente:

         Los artículos 143 y 146 de la Ley Electoral Local y 7.1 de la LEGIPE, prevén la paridad, exclusivamente como: a) una medida a partir de la cual la postulación de candidaturas a regidores y síndicos no debe contener más del cincuenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo género; y b) como el derecho de los ciudadanos y obligación para los partidos políticos de garantizar el acceso a cargos de elección popular en condiciones de igualdad.

         Los lineamientos desarrollados por la Comisión Local en los párrafos segundo a sexto del artículo 19[42], son una consecuencia del marco normativo local que abona certeza al procedimiento de asignación de puestos de representación proporcional, y su implementación no sólo resulta adecuada, sino necesaria, “pues esta Sala Regional no aprecia una medida que, ajustándose a las exigencias democráticas de igualdad en el ámbito político-electoral, resulte más eficaz y menos restrictiva del derecho de auto-organización para lograr la paridad de género en la integración de los ayuntamientos”.

         Asimismo, en la referida sentencia se precisó que el hecho de que el Tribunal Local hubiese expulsado el artículo 14 del acuerdo impugnado, generó una situación incierta e imprevisible contraria al principio de certeza en materia electoral.

         Finalmente, se ordenó a la Comisión Local que emitiera de nueva cuenta la reglamentación atinente, armonizando el principio de autodeterminación de los partidos con sus obligaciones en materia de paridad de género en la postulación de candidaturas, para cuyo efecto se establecieron lineamientos concretos.

En contra de la referida sentencia, los partidos Revolucionario Institucional, del Trabajo y Verde Ecologista de México interpusieron recurso de reconsideración ante la Sala Superior, los cuales fueron acumulados y resueltos el once de marzo de dos mil quince en el expediente SUP-REC-39/2015 y acumulados.

De la citada sentencia se advierte que la Sala Superior consideró, entre otras cuestiones, lo siguiente:

         La Sala Regional validó adecuadamente el desarrollo de lineamientos para poder alcanzar la paridad de género previsto en las normas constitucionales, convencionales y legales en la materia. Lo cual fue necesario para dar claridad a lo contenido en la Ley Electoral Local respecto a la implementación de los criterios de paridad de género en el registro de dichas listas o planillas.

         La Sala Regional, en su sentencia, detalló aspectos que generan certidumbre y certeza a los partidos políticos a fin de que éstos cumplan con su obligación constitucional y legal de establecer la paridad de género en las listas de planillas de candidatos de representación proporcional para integrar los ayuntamientos en el estado de Nuevo León, ya que la Ley Electoral Local no lo regulaba en forma puntualizada.

         La determinación adoptada cumplía con garantizar la finalidad de la paridad, consistente en el adecuado equilibrio en la participación política de hombres y mujeres, en el caso, en la integración de los ayuntamientos y con ello lograr la participación política efectiva en la toma de decisiones del mencionado ente público, en un plano de igualdad sustancial, con el objetivo de consolidar dicha paridad de género como práctica política.

De lo expuesto se advierte que esta Sala Regional analizó las reglas fijadas en el Acuerdo CEE/CG/29/2014, las validó parcialmente y, a fin de generar certeza y previsibilidad, estableció lineamientos para que se emitieran diversas reglas para lograr la paridad de género en la integración del Congreso del Estado y de los ayuntamientos. Además, la Sala Superior consideró que las medidas adoptadas garantizaban la finalidad de la paridad y eran necesarias para dar claridad, certidumbre y certeza respecto de la obligación de los partidos políticos de respetar la paridad de género en la postulación de candidaturas para integrar el congreso y los ayuntamientos del estado de Nuevo León.

6.4. El incumplimiento de la regla de paridad horizontal aludida por la actora no afecta la validez de los acuerdos de aprobación de registros

De lo expuesto se advierte que dentro de las reglas de postulación de candidaturas establecidas por la Comisión Local y validadas tanto por esta Sala Regional como por la Sala Superior, no se estableció regla alguna de paridad horizontal para la postulación de candidaturas a las presidencias municipales.

Así las cosas, los partidos políticos al formular sus solicitudes de registro de candidaturas debieron atender los lineamientos previamente establecidos, y conforme a los mismos la Comisión Local debió analizar su procedencia. En otras palabras, la Comisión Local debía considerar las medidas afirmativas señaladas expresamente para garantizar la igualdad en el acceso a cargos de elección popular de conformidad con las disposiciones de la Constitución Estatal, la Ley Electoral Local y las reglas contenidas expresamente en el Acuerdo CEE/CG/29/2014.

En efecto, ninguna de las medidas de paridad preestablecidas para el registro de candidaturas incluidas en el Acuerdo CEE/CG/29/2014, señalan la paridad horizontal en la postulación de las candidaturas a las presidencias municipales. Tampoco señalan expresamente alguna obligación de los partidos políticos de postular a mujeres en por lo menos el cincuenta por ciento de dichos cargos de elección popular. De tal suerte, no se trata de una pauta jurídicamente preestablecida y exigible para los partidos políticos en el estado, de conformidad con el sistema de fuentes que rigió la obligación de postulación y la calificación de los registros en cuestión.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior de este Tribunal Electoral han considerado que la paridad es un mandato de optimización, cuyo cumplimiento debe buscarse en la mayor medida posible, de ahí que la autoridad deba procurar su armonización a la luz de otros principios y valores del ordenamiento[43]. De tal suerte, la Constitución Federal y los tratados internacionales contienen principios y éstos establecen obligaciones de cumplimiento graduado, lo que implica que deben ser satisfechos en la mayor medida posible, atendiendo a las posibilidades y circunstancias, tanto jurídicas como fácticas.

En relación con el principio de igualdad, la Suprema Corte ha sostenido que este se configura por dos distintas facetas: la igualdad formal o de derecho y la igualdad sustantiva o de hecho. La igualdad formal es una protección contra distinciones o tratos arbitrarios y se compone, a su vez, de la igualdad ante la ley. Por su parte, la igualdad sustantiva radica en alcanzar una paridad de oportunidades en el goce y ejercicio real y efectivo de los derechos humanos de todas las personas, lo que conlleva a que en algunos casos sea necesario remover y/o disminuir los obstáculos que impidan a los integrantes de ciertos grupos en situación de vulnerabilidad el gozar y ejercer tales derechos[44].

En este sentido, la igualdad sustantiva justifica el establecimiento de medidas para revertir una situación de desigualdad en grupos en situación de vulnerabilidad. Estas medidas son conocidas como acciones afirmativas y, siempre que se trate de medidas objetivas y razonables, tendrán sustento constitucional y convencional en el principio de igualdad material o sustantiva[45].

Por lo que respecta a la igualdad sustantiva, la Suprema Corte señala expresamente que es un mandato dirigido a los poderes públicos para ser realizado en la medida de sus posibilidades[46]. Por eso, puede concluirse que la igualdad sustantiva establece un mandato genérico que acepta diversas modalidades de cumplimiento, algunas de ellas más óptimas que otras[47].

Así las cosas, como se ha precisado, al resolver el expediente SM-JDC-19/2015 esta Sala consideró que las medidas de paridad establecidas en el Acuerdo CEE/CG/29/2014 cumplieron con el mandato de paridad derivado del principio de igualdad sustantiva, y tal determinación fue confirmada por la Sala Superior. Por tanto, estas disposiciones, rigieron válidamente para las postulaciones presentadas por los partidos políticos.

Entonces, si los partidos políticos están obligados a presentar registros de candidaturas en los términos establecidos en el Acuerdo CEE/CG/29/2014 y en la Ley Electoral Local —expresamente en términos del párrafo quinto del artículo 143—, la Comisión Local está facultada en términos dichas disposiciones para rechazar aquellas postulaciones que no se ajustan a los requisitos y condiciones expresamente ahí señalados, tal y como lo dispone el párrafo sexto del artículo 143 mencionado.

Por tanto, al no encontrarse obligados por las reglas que rigieron la obligación de los partidos políticos locales a postular candidaturas al cargo de presidencia municipal, se estima que la Comisión Local está impedida para rechazar solicitudes de registro que no se ajusten a alguna medida de paridad horizontal; y, como consecuencia lógica, también lo está para obligar a los institutos políticos a ajustar sus postulaciones a la paridad horizontal con reglas que no fueron jurídicamente preestablecidas.

Tomando en cuenta lo anterior, la pretensión de la actora en este juicio implicaría que se analice nuevamente si las reglas establecidas en el referido acuerdo son o no suficientes para garantizar la paridad en la postulación de candidaturas porque, en su concepto, es necesaria una directriz adicional. Por tanto, se estima que en este juicio es jurídicamente imposible introducir una regla a un acuerdo cuya constitucionalidad y legalidad ya fue analizada, sin afectar los principios fundamentales del orden constitucional: seguridad jurídica y certeza en materia electoral.

En términos generales, esta Sala Regional ha precisado que la firmeza e inmutabilidad que adquieren los actos jurídicos, ya sea por no haber sido impugnados, o bien, por haberse confirmado por los Tribunales, proporciona certeza y seguridad jurídica. Asimismo, que el hecho de que un acuerdo aprobado necesariamente deba ser aplicado por parte de la autoridad administrativa, no implica que existan dos oportunidades para cuestionar su constitucionalidad y legalidad[48].

Incluso, como lo sostuvo la Comisión Local al rendir su informe circunstanciado[49], se ha sostenido que la falta de impugnación de los lineamientos para el registro de candidaturas provoca su consentimiento, por lo que no es posible combatirlos posteriormente, pues lo contrario llevaría al absurdo de que los actos jurídicos electorales nunca alcanzarían definitividad y, por ende, se violentaría el principio certeza previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal[50].

Además, en particular, esta Sala Regional ha considerado[51] que: a) la elaboración de los lineamientos y requisitos de postulación de candidatos a cargos públicos es el momento idóneo para que la autoridad administrativa electoral establezca medidas afirmativas para garantizar la paridad en la postulación; b) al analizar el acuerdo que establece tales lineamientos, la autoridad jurisdiccional puede analizar si las medidas adoptadas son suficientes y razonables; y c) el principio de certeza, como manifestación concreta de la seguridad jurídica, implica la previsibilidad que razonablemente cabe esperar en la actuación de las autoridades estatales, es decir, que los actores políticos conozcan aquello que les resulta exigible dentro del proceso y que deben esperar de la autoridad[52].

Tomando en consideración que los actos impugnados se emitieron con posterioridad al acuerdo de la autoridad electoral que rige la postulación y registro atinentes, no es posible alterar las reglas que se emitieron, validaron y dieron a conocer las autoridades a los partidos políticos para efecto de la postulación de sus candidaturas, ya que ello implicaría la modificación de un acto jurídico firme.

Bajo estas consideraciones, la implementación de alguna medida para garantizar la paridad horizontal en las postulaciones a la presidencia municipal, en su caso, jurídicamente podía haberse incluido en el Acuerdo CEE/CG/29/2014 ya que, sólo así, se estaría en presencia de una regla preestablecida conforme a la cual, los partidos políticos dirigirían su conducta con el fin de cumplirla a plenitud y dotar de certeza y previsibilidad sus postulaciones.

Lo anterior es así, toda vez que el principio de seguridad jurídica —y sus subprincipios de certidumbre, publicidad e irretroactividad— exigen establecer disposiciones jurídicas previamente al acto que regulan y que van a aplicarse, en este caso, para validar el registro de las postulaciones, con el fin de asegurar el correcto funcionamiento del proceso electoral.

En efecto, la existencia de normas electorales que  proporcionen a todos los actores que participan durante el proceso de un cierto grado de previsibilidad jurídica, es también una condición necesaria (aunque no suficiente) para el desarrollo de los derechos sustantivos. Para que el proceso electoral cumpla sus fines conferidos por la Constitución Federal, las normas deben ser públicas, generales, claras, estables, de posible cumplimiento, congruentes y aplicadas por los órganos electorales de manera consistente y regular[53].

Adicionalmente, no pasa desapercibido que en diversos precedentes de este Tribunal Electoral se ha determinado la instrumentación de la paridad horizontal. No obstante, la diferencia sustancial con el caso que nos ocupa es que el acto impugnado en aquellos juicios hacía jurídicamente posible modificar las reglas de postulación de candidaturas.

En efecto, en la sentencia SDF-JRC-3/2013, el acto inicialmente impugnado fue el Acuerdo CG18/2013 dictado por el Instituto Electoral de Tlaxcala[54], por medio del cual se aprobaron diversos lineamientos en torno a la equidad de género. En el juicio SDF-JRC-17/2015, la Sala Regional del Distrito Federal estudió como acto primigenio el acuerdo emitido por el Instituto Electoral de Morelos[55], por el cual, entre otras cosas, se aprobó el criterio para la aplicación de la paridad horizontal en las candidaturas a presidencias municipales. Posteriormente, la Sala Regional Guadalajara, a través de la sentencia SG-JRC-43/2015, estudió el acuerdo impugnado CG-0018-MARZO-2015, que establecía los lineamientos para la postulación de candidaturas en Baja California Sur. Finalmente, esta Sala Regional en el asunto SM-JDC-287/2015, analizó como acto impugnado primigenio, el acuerdo que dictó el Instituto Electoral de Querétaro en el que se establecieron los criterios a fin de garantizar la paridad de género[56].

De lo expuesto en el párrafo anterior, se advierte que aquellos casos en los que se ha estimado jurídicamente posible implementar la paridad horizontal, ha sido a partir del análisis de los lineamientos establecidos para la postulación y registro de candidaturas, lo cual no acontece en el presente caso.

Por todo lo anterior, se estima que no es jurídicamente viable, como lo pretende la actora, dejar sin efectos los registros impugnados por el supuesto incumplimiento de una regla de paridad horizontal en candidaturas a presidencias municipales que no se estableció en el acuerdo que rige las postulaciones correspondientes.

6.5. Ineficacia de los agravios restantes

La actora afirma que es incongruente el Acuerdo CEE/CG/29/2014, porque se sustenta en tratados internacionales y jurisprudencias que luego desconoce.

Asimismo, sostiene que los actos reclamados son ilegales porque se dictaron en contravención a lo dispuesto por el artículo 217 de la Ley de Amparo. Es decir, que se aplicaron indebidamente las jurisprudencias 30/2014 de rubro “ACCIONES AFIRMATIVAS. NATURALEZA, CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVO DE SU IMPLEMENTACIÓN”, y 43/2014 de rubro “ACCIONES AFIRMATIVAS. TIENEN SUSTENTO EN EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE IGUALDAD MATERIAL”.

Al respecto, esta Sala Regional estima que es jurídicamente ineficaz emitir pronunciamiento alguno en relación a los argumentos precisados.

En primer lugar, cabe precisar que la actuación de la autoridad jurisdiccional se limita a analizar la constitucionalidad y legalidad de los actos que ante ella se reclaman, por lo tanto, para pronunciarse sobre un argumento determinado, éste debe encaminarse a controvertir el acto reclamado. Estimar lo contrario implicaría que se estudiaran motivos de inconformidad que de ningún modo podrían incidir en el acto impugnado.

Así, en relación a la supuesta incongruencia del Acuerdo CEE/CG/29/2014, el agravio respectivo es ineficaz porque se dirige a cuestionar la legalidad de un acto diverso al impugnado[57]. El cual, incluso, fue motivo de análisis por parte de esta Sala Regional al resolver el juicio ciudadano SM-JDC-19/2015 en el que la propia actora fungió con el mismo carácter.

Por otra parte, el segundo argumento que se analiza en este apartado parte de la base de que, al emitir los acuerdos impugnados, la Comisión Local aplicó las tesis jurisprudenciales que señala la actora. Sin embargo, en los referidos acuerdos no se aplicaron tales criterios por lo que, dado que su argumento se sustenta en una falsa premisa, su estudio resulta inviable[58].

Finalmente, no pasa desapercibido que la promovente afirma que los actos impugnados constituyen el primer acto de aplicación del artículo 146, segundo párrafo, de la Ley Electoral Local que, en su concepto, es inconstitucional por excluir la supuesta obligación de postular mujeres en el cincuenta por ciento de las candidaturas a la presidencia municipal.

Al respecto, se estima que dicho alegato también resulta ineficaz ya que, del análisis contenido en esta sentencia se advierte que para la exigibilidad de la supuesta obligación a que se refiere la actora es necesario que se hubiese establecido, como ya se dijo, en los lineamientos emitidos para tal efecto; además, atender la pretensión de la promovente implicaría que esta Sala Regional adicionara la Ley Electoral Local introduciendo una porción normativa de carácter general, lo cual excede notoriamente a las atribuciones de este órgano jurisdiccional e iría en clara contravención al principio de certeza que rige en materia electoral[59].

Por las consideraciones expuestas, en lo que respecta a la materia de este juicio, lo procedente es confirmar los acuerdos impugnados.

7. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se confirman los acuerdos reclamados, únicamente en lo que fue materia de impugnación.

NOTIFÍQUESE y archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvió la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, por unanimidad de votos de los Magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.